今天被各路新闻忽视的一个中美要害问题, 美国松口了?

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[编者按] 近年来，美国不断收紧对华人才政策，试图通过限制留学、签证及科研合作来获取竞争优势。2020年，特朗普政府签署第10043号行政令，大幅收紧对中国留学生和学者的签证限制，2021至2023年间累计导致超过5000人被拒签或遣返，形成一道系统性的学术交流壁垒。2025年9月，美国众议院拨款委员会更进一步通过相关法案条款，要求司法部重启已被拜登政府叫停的“中国行动计划”。然而，面对这一系列日趋严厉的限制措施，美国学界与智库内部却存在显著分歧：过度限制究竟能否真正维护国家安全，还是会反过来侵蚀自身的创新根基？本文作者、美国昆西研究所研究员丹尼斯·西蒙指出，中美人才竞争并非零和博弈，美国真正的优势在于开放包容的人才生态，泛化限制与国籍歧视反而会削弱美国科研产能、流失高端人才，并加速中国自主创新能力建设。

文章明确提出，美国应摆脱政治焦虑和意识形态斗争，开始“以美国为中心”地思考：中美教育交流究竟为美国带来了什么？从而停止在政策上“画地为牢”，采取“精准开放”策略，在管控敏感风险的同时，保持对全球人才的吸引力。对于理解当前美国对华人才战略逻辑、得失与未来走向，本文具有一定参考价值。欧亚系统科学研究会特编译此文，供读者研判参考，文章仅代表作者本人观点。

中美人才优势竞争与美国国家利益

文｜Denis Simon

译写｜孙誉绮

来源｜美国昆西研究所

Quincy Institute for Responsible Statecraft

图源：Quincy Institute for Responsible Statecraft

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过去四十年，中美教育合作成果显著但争议不断：美国政界常常把这些交流直接视为安全风险，质疑美国高校“为中国培养人才”，并认为这种开放加速了中国崛起。近期，美国更是以对华零和人才竞争为由，推出了一系列政策，不断缩小教育体系的开放范围。尽管这类限制措施可能在一定程度上影响中国，但是其背后的逻辑仍不明确，而且忽略了核心问题：美国从对华教育合作中获得了多少好处？如果放弃开放，美国会付出什么代价？事实上，缩小教育体系的开放政策对美国人才基础设施的损害，远大于对中国的冲击。

1 体系之争、而非零和：重新理解“美国优先”

美中关系中的人才议题，引发了美国的政策焦虑和概念混淆。“人才”涉及技术领导力、国家安全、竞争力、移民、研究诚信以及合作等多个方面。如果仅仅把美国大学看作是为竞争对手人才的“培养皿”，就会忽略一个更重要的问题：美国是否能够从人才的开放流动中获得更多好处？

美国的人才体系通过数十年来与中国学生和科研人员的交流得到了强化。美国的创新生态系统展现出了非凡的“吸纳效应”：吸引表现优异的外国学生，将其融入美国的研究网络，在他们科研产出的黄金时期留住许多人，并将他们的贡献转化为国内的科研成果和创业成果。

中国学生一直是美国人才体系中的重要参与者。长期以来，中国是美国国际学生和理工科博士生的最大来源国。美国获得的回报体现在多个方面：许多中国毕业生留在美国，在他们最具创造力的时期，支撑了工程和计算机科学领域的研究生项目，为实验室配备人员，支持本科教学，并向科技公司输送新生力量，从而提升了美国的论文发表和专利产出；即使是回国的学生，也曾多年在美国机构中发表论文、研发专利、打造产品。此外，学术交流还构建了专业网络，为美国的贸易、投资等事务提供了支持。美国凭借持续成为全球顶尖人才目的地，在软实力和战略影响力方面也获得了提升。

因此，美中关系的人才议题应以美国为中心，将中国的发展进程视为更广泛战略考量中的一个变量。如今的危险不仅仅在于中国建立自主人才体系，更直接的危险是美国将大学交流政治化，“一刀切”的进行限制，并削弱高技能人才的移民渠道，逐渐侵蚀了支撑其长期领先地位的根基。

2 2010–2025：中国人才对美国的经济与创新贡献

2010年至2025年，来自中国的学生和学者是美国经济和科研机构高技能人才的重要来源之一。

在留美比例方面，2000年代初至2010年代末，在美国获得理工科博士学位的中国人才中，有85%至95%在毕业后五年内留在美国。2017年至2019年毕业的博士生，到2023年时的留美比例仍达83%，长期支撑了美国的科研劳动力，分布在各大学和联邦机构实验室和研发中心。

在专业集中度方面，2024至2025学年，中国在美学生中，数学与计算机科学占23.6%，工程学占17.8%，物理与生命科学占10.5%，高度集中在STEM（译者注：STEM是科学（Science）、技术（Technology）、工程（Engineering）、数学（Mathematics）四门学科英文首字母的合称，最初起源是美国为了应对未来社会挑战而提出的国家发展战略，其核心是科学探究（认识世界客观规律）和工程设计（在自然规律下合理改造世界）的跨学科素养）核心领域。

在就业与签证方面，2023年，中国籍学生占美国STEM专业可选实践培训（Optional Practical Training，简称OPT，译者注：OPT是美国移民局授予持有F-1学生签证的国际学生的一项临时工作许可。该计划允许学生在完成学业前后，将所学专业知识应用于相关领域的实践工作，旨在帮助留学生积累职场经验，并提供从学生身份向工作身份过渡的缓冲期）人数的近四分之一。同年，出生于中国内地的专业人才占美国H-1B签证获批人数的12%，居第二位，其中三分之二从事计算机相关职业，支撑了私营部门的研发工作。

在经济价值方面，中国留学生每年为美国贡献约120至150亿美元。在美国拥有大学学历的华人劳动者超过75万人，其中大多数从事STEM岗位。他们在专利申请、创办初创企业以及联邦政府资助的研究项目中贡献突出，有效缓解了美国关键领域的人才短缺问题。

中国学生并未取代美国工人，而是放大了美国研发投资的回报，增强了创新能力，并巩固了美国在吸引全球科学人才方面的领先地位。

表1：2024–2025学年按学习领域划分的在美中国学生情况

序号

学习领域

占比（%）

中国学生预估人数

数学与计算机科学

23.6

62,757

工程学

17.8

47,334

其他领域

13.1

34,835

商业与管理学

11.2

29,783

物理与生命科学

10.5

27,921

社会科学

10.3

27,390

美术与应用艺术

5.7

15,157

未知专业

2.6

6,914

教育学

2.0

5,318

健康相关专业

1.5

3,989

人文学科

1.2

3,191

强化英语课程

0.4

1,064

3 中国的STEM领域发展：规模、战略与持续摩擦

来自美国的外部限制可能会加速中国的内部调整。随着赴美培训与合作的机会减少，中国加大了吸引留学人员回国和改善国内科研环境的力度，这有可能缩短美国政策制定者试图延缓的学习周期。

中国成为科技强国，离不开高等教育的大规模扩张。自20世纪80年代以来，中国一直推行循序渐进、由政府主导的高校质量提升战略。最初对海外培训的重视，逐步发展为集中的国内投入、国际人才引进、博士规模扩张，以及在“双一流”建设下以绩效为导向的卓越发展目标，这些举措通过与美国高校的持续互动得以加速推进。到20世纪80年代末，中国已摒弃苏联模式的高等教育体系，转而效仿美国R1综合研究型大学的办学模式。90年代末以来，中国持续扩大招生规模，增加实验室建设和科研经费投入，并通过顶尖高校专项计划集中资源打造具有全球竞争力的大学，培养符合国家发展战略的高层次人才。

这一举措带来了显著成果：中国如今每年培养的理工科学生数量远超美国，且培养出大量的理工科博士学位获得者。出版量大幅增长，科研基础设施不断拓展。中国在人工智能、可再生能源、电动汽车和先进制造业领域的产业政策创造了强劲的国内需求。然而规模并非必然带来创新引领地位。中国高等教育仍存在结构性摩擦：质量参差不齐、应试导向的教学模式、高校与产业联系薄弱、行政负担削弱研究自主性，以及劳动力市场错配。在隐性知识和生态系统成熟度要求较高的领域，如前沿半导体，瓶颈问题依然突出。

正是这些结构性限制解释了“为何即使国内教育能力不断提升，仍有大量中国学生选择赴美深造？”的问题——美国大学具有独特的优势：研究自主性、严格的同行评审、接轨前沿研究社群、跨学科框架以及靠近技术中心。中国学生的流动是由自身需求驱动的，而美国将这一流动转化为自身的显著优势。

4 中国的“外流人才”是美国的“人才红利”

教育交流通过多种途径创造了美国的优势。

美国的研究生项目严重依赖国际学生。博士教育是劳动密集型的研究产出环节，研究生和博士后为实验室提供动力、编写代码、共同撰写论文。当本土生源供应不足时，国际学生填补了这一结构性缺口。其中，中国申请者在工程、计算机科学、物理和应用数学领域一直是核心力量。

国际学生的参与也提升了美国本土学生的培训水平。优秀的同伴能提高整体学术质量，较大的学生群体可以支持开设高阶课程和开展高难度的研究项目。同时，研究生教学助理和博士后还承担本科生指导和大规模课程教学工作。

当毕业生留在美国并为劳动力市场贡献力量时，美国获得直接收益。中国理工科博士的高留存率，意味着美国雇主能够从本土培养的人才中获得回报。即使是暂时留美，在快速发展的领域中也能产生显著的经济价值。

在创新与商业化方面，美国的体系凭借知识产权规则、技术转让、风险投资和活跃的劳动力市场形成了明显优势。华裔科学家和工程师为专利、初创企业以及技术规模化做出贡献，这些贡献体现在代码库、专利、产品和组织专业知识中。

教育交流还打造了持久的人际网络。归国的华人往往仍保留与美国的联系，这为贸易、投资以及非正式交流提供了便利。这些网络本身就是战略资产。

因此，简单化的“我们培养了中国”（We train China）的说法缺乏解释力。美国通过教育交流强化了自身的人才体系，这种方式与美国的研发生产力直接相关，并且是可以衡量的。中国的“人才外流”（brain drain）实为美国的“人才红利”（brain gain）。

表2 中国学生入学给美国带来的部分经济收益

指标

最新预估数据

对美国的贡献

年度学费与生活支出

1200–1500亿美元（2024年）

支撑大学预算与地方经济

STEM 研究生入学中的占比

工程与计算机科学领域约30%

维持关键领域的研究能力

美国就业的 STEM 博士劳动力占比

约20%

补充高端研发人才供给

初创企业创始人（外籍出生者占比）

约26%

推动美国本土创新与就业创造

5 教育交流如何撬动美国的创新？

创新领导力取决于人才、制度和环境。教育交流从以下五个方面强化了这三个要素。

中国留学生增加了美国高端劳动力的供给。实验室需要团队运作，研究突破源于反复试验。扩大团队规模可以开展更大、更复杂的项目，从而提高美国的科研产出效率，这是创新层面的直接收益。

中国科研人员的参与增强了美国在人工智能、微电子、材料科学和生物医学工程等领域的领先地位。在这些领域，资深科研人员的作用尤为突出。

教育交流补充了美国在跨学科创新方面的优势，例如将计算与生物学、材料与能源、统计学与医学相结合。

教育交流巩固了美国大学的全球声誉。声誉能够吸引人才，并为科研经费、慈善捐赠和人才招聘提供支持。

在国内对理工科领域兴趣出现波动时，国际人才的流入为美国的人才体系提供了缓冲。

这些创新成果并不能消除对敏感研究领域的合理担忧，但它们足以说明，全面限制是一种粗糙的手段。如果美国因减少整体人才流入而限制交流，就可能削弱支撑自身创新领先地位的研究能力。

（一）一笔划算的账：学费、地方经济与技能型劳动力

在大学层面，国际学生缴纳的学费支持了学术项目，提升了科研能力。在许多公立大学，这笔收入还对本州教育项目形成交叉补贴，用于支付教师工资、维护实验室设施以及为研究生提供津贴。多年来，中国学生一直是这一收入的重要来源。虽然大学应避免过度依赖单一来源国，但从分析角度看，中国学生的入学情况有效地支撑了美国高等教育的办学能力，惠及了美国本土学生和社区。

在地方层面，国际学生作为消费者，租房、购物、为地区经济做出贡献，大学城和大都市区都从中受益。这些影响不仅是金融上的，还维持了服务业就业，稳定了地方税收。

在国家层面，最显著的经济收益来自技能型劳动力的贡献。理工科劳动力是提升生产力的助力因素。毕业生在美国企业工作时，参与研发、产品开发和复杂系统的规模化。这在人工智能工程、先进制造业和半导体设计等长期面临人才短缺的行业尤为重要。人才短缺并非抽象概念；它决定了企业是否将研发业务布局在国内，决定了供应链是否实现本土化，也决定了美国能否培养出实施芯片相关投资等关键产业政策所需的劳动力队伍。可选实践培训（OPT）等项目成为重要桥梁，使企业能快速招聘毕业生并评估匹配度，同时让毕业生有时间参与项目并过渡到长期岗位。对美国而言，这些项目的价值不仅在于就业，更在于留住已在美国教育机构中接受培养和社会化的人力资本。

这一经济逻辑表明，教育交流一直是国内人才培养的补充，而不是替代。因此，美国应采取既投资本土人才，也持续接纳国际人才的策略——包括来自中国的人才。当然，相关风险是可以管控的。

（二）从课堂到初创公司：教育交流如何催生创业精神

美国人才体系的一大核心优势在于将人力资本转化为技术创业能力。长期以来，美国受益于外籍科学家和工程师创办企业、加入初创生态、为风险投资支持的创新做出贡献。教育交流为这一人才输送渠道提供支持：让学生融入美国的创新网络，他们不仅学习技术技能，还掌握在市场化创新环境中工作的方式——如何推介创意、组建团队、寻求融资、处理知识产权事务。

在美国接受教育的华裔创业者在科技生态系统中扮演了重要角色，覆盖软件、人工智能应用、生物技术、清洁技术等多个领域。当这些企业在美国成立、雇佣美国员工、将核心知识产权留在美国司法管辖范围内时，美国就会获益。即使创业者与全球市场保持联系，核心价值创造仍可留在美国。以苹果公司的iPhone为例，其包装盒上印着“由苹果公司在加利福尼亚设计，在中国组装”（ Designed by Apple in California, Assembled in China.）。

一名在美国接受培训后在美国创业的学生，毫无疑问地为美国带来了实实在在的益处。因此，恰当的政策问题在于，如何通过更清晰的移民途径、可预期的签证政策以及友好的环境，最大化优秀毕业生留在美国并为美国体系发展贡献力量的概率，同时针对敏感领域实施有针对性的保护措施。

创业优势还与美国整体的竞争力相关联。在人工智能等人才流动频繁、需求旺盛且创新周期快速的领域，团队的所在地至关重要。美国之所以一直占据优势，是因为它一直是最具吸引力的创业之地。教育交流是这种吸引力的重要助力，因此应将其视为战略资产，而非可有可无的奢侈品。

（三）看不见的战线：软实力与战略影响力

教育交流具有战略意义，常被视作“软实力”而置于次要地位。实际上，它们是长期影响力的组成部分。学界、业界和政界领导的成长轨迹深受教育背景和职业规范的影响。美国大学的校友往往熟悉美国的机构与价值观，维系着专业人脉，即便正式外交关系紧张，这些人脉依然存在。

在中国语境下，这些网络效应一直至关重要。许多在美国接受培训的中国科学家和工程师成为国际合作网络的关键节点。即使他们回到中国，其研究仍往往嵌入全球同行评审和发表体系中。这并不意味着美国控制他们的选择，但确实意味着美国的教育交流以有利于开放、成果发表和国际对标评估的方式，塑造了中国科学界的规范。例如，即便考虑到近年来的变化，中国国家自然科学基金的设立也直接借鉴了美国国家科学基金会的架构和经验。

这也涉及情报与可见性维度。合作能让人了解研究方向和新出现的重点。当合作在开放科学环境中开展（如经过同行评审的出版物、学术会议、联合研讨会）时，成果公开可见，并接受全球审视。一旦合作终止，研究可能转向规范不同、监督有限的封闭环境。依赖全面排斥的安全策略，反而可能降低态势感知能力。显然，软实力不是硬实力的替代品，而是对硬实力的补充。当美国持续成为其他国家想要加入或效仿的体系时，它就能从中获益。

6 风险管控：三条原则代替一刀切

讨论教育交流必须以美国利益为核心，同时直面风险。知识产权盗窃、未披露资金来源、利益冲突、非法技术转移等问题确实存在，美国大学和研究机构也出现过违反透明度规定的情况。与军事系统、关键基础设施或先进制造业瓶颈相关的技术，尤其需要加强审查。但正确的政策应对不是一视同仁地限制所有交流，而是要加以区分、明确界定，并投入资源提升管理能力。

有三条原则尤为重要：

第一，区分基础研究与敏感应用。公开发表的大学研究成果通常不直接带来军事优势；敏感应用则涉及受管控的技术、保密项目或明确的军民两用知识。

第二，采取基于风险的筛查，而不是基于国籍的排除。国籍可以作为风险评估中的一个参考因素，但不应该是唯一的决定因素。项目层面的风险评估、透明度和合规建设，比全面限制更有效，破坏性也更小。

第三，为机构能力提供资金支持。没有资源，大学就无法有效应对复杂的合规要求。研究安全办公室、出口管制专业人员、系统培训和明确的指导意见都必不可少。缺乏资金支持的硬性要求，会迫使机构过度谨慎，限制合法合作，损害科研与教学。美国国家科学基金会等支持的“保护美国研究生态系统中的整个社区”（Safeguarding the Entire Community of the US Research Ecosystem, 简称SECURE，译者注：分享有关研究安全风险的信息和报告，并向研究界提供培训。）虽然方向正确，但不应沦为受焦虑或意识形态摆布的政治“皮球”。美国可以在不破坏开放带来的好处的前提下管控风险。真正的挑战在于如何治理，而不是要“断绝往来”。

（一）过犹不及：过度限制如何变成战略性自我伤害

当前最大的风险是过度限制。如果美国变得不那么包容或政策反复无常，人才就会流向其他地方。加拿大、英国、澳大利亚甚至中东国家都在拓宽吸引人才的渠道。中国自身则通过激励措施、基础设施和职业机会努力留住和吸引人才，计划在北京、上海、深圳打造三大全球人才枢纽，并推出K签证（译者注：K签面向从境内外知名高校或者科研机构科学、技术、工程、数学学科领域专业毕业，并获得相应学历学位证书（学士学位及以上），或者在上述机构从事相关专业教育、科研工作的外国青年科技人才。持K签可从事教育、科技、文化等领域交流及创业、商务等活动，不要求国内有聘用或邀请单位。），大幅简化有意来华创业或加入科研体系的外国人的入境流程。

过度限制对美国的影响是累积的：理工科研究生项目缩小，实验室能力下降，教职员生产力降低，企业面临更紧的劳动力市场，可能将研发转移到海外。久而久之，美国将失去作为全球人才流动核心枢纽的结构性优势。

此外，过度限制还可能加速中国的自主发展。当美国培训与合作渠道被切断，中国的排外情绪加剧，反而更有动力投资封闭的国内替代方案。这会减少美国的接触机会，削弱其在规范和标准方面的影响力，降低接触作为展示渠道的价值。一旦失去接触，“技术突袭”（technological surprise，译者注：美国国防情报局国防预警办公室的定义显示，技术突袭的本质是“预期与现实的错配”，源于“组织规范、固有假设和经验局限”，包括：重大科技工程突破、秘密技术曝光、发展速度超预期、创新应用方式）的可能性大幅上升。

因此，风险不仅是经济层面的，更是战略层面的。损害美国大学、减少人才流入的政策，会动摇美国实力的根基。在人才作为主要筹码的竞争中，美国的“画地为牢”已经付出了高昂代价。

（二）“中国行动计划”（China Initiative）留下了什么？

美国司法部的“中国行动计划” （China Initiative，译者注：由美国总统特朗普在其首个总统任期内推出）于2018年启动，2022年2月作为专项项目正式终止。该计划旨在应对与中国相关的经济间谍和技术转移行为，却对在美大学和实验室工作的华裔科学家产生了过度的负面影响。司法部在终止该计划时，曾经承认它引发了偏见。

案件的数量难以准确量化，因为目前没有统一的官方定义。据《麻省理工科技评论》（MIT Technology Review）追踪显示，在该计划主要实施期间，计划主要实施期间至少有77起案件，约150名被告，其中88%为华裔。麻省理工学院2021年审查发现，77起案件中仅19起涉及经济间谍或知识产权盗窃指控，远低于公众印象。

从结果看，检方胜诉差异很大。麻省理工调查显示，截至2021年仅约三分之一案件定罪（含认罪协议），许多学术诚信案件被驳回或无罪释放。胜诉案件多涉及违反劳动合同或美国国税局全球收入政策，而非工业间谍活动。

对人才的不利影响持续显现。斯坦福大学百人委员会调查显示，42%的美国华裔科学家感到遭受种族歧视，约38%表示难以获得研究资助并遭遇职业挫折。斯坦福大学的人员流动追踪研究发现，2018年后美国华裔科学家离职人数增加约75%，其中三分之二前往中国。这表明，在高度依赖顶尖人才的领域，美国的人才留存受到明显抑制。

检验政策成不成功，一个实际标准很简单：美国还是不是全世界最能吸引顶尖学生和科研人员来做实质性研究的地方？

如果是，那美国就能一直享受开放带来的复利效应（译者注：复利效应是一种通过持续积累和叠加收益，实现指数级增长的现象，广泛应用于金融、个人成长、习惯养成等领域）。

如果不是，那美国就面临失去其创新生态系统核心支撑的风险。

“精准开放”（Smart Openness）就是要让答案始终为“是”，同时在战略竞争背景下，把对外互动的风险降下来。

支持美国的人才战略，要靠三个政策重点来保住美国在吸引和留住全球人才上的比较优势：

第一，通过可预测的签证办理流程、稳定的留学和博士后通道，以及避免政治化的“签证焦虑”，来保持开放包容。美国要主动去竞争，继续当人才的首选地。

第二，简化从学生到工作的转换流程，提高人才留下来的收益——比如给STEM专业毕业生更清晰的永久居留路径，还有支持创业的签证。这些都是对国家能力的投资。

第三，要完善安全工具，关键在于采用有针对性的管控方式——比如基于项目的审查、受控技术清单或合规披露执行——而不是推行基于国籍的宽泛限制。这类限制不仅削弱收益，还将引发人才外流。

总的来说，“精准开放”既可以保留美国参与国际合作带来的好处，又通过调整治理方式来保障国家安全和完整性。在人才成为核心要素的竞争中，美国要想赢，就得一直保持对人才的吸引力，提供让人才能在维护国家利益的规则下蓬勃发展的最佳平台。

7 结论

数十年来，与中国留学生、研究者的合作持续强化了美国的人才体系。美国的创新环境具备一种独特的“精英俘获”（Capture Effect，译者注：精英俘获（Elite Capture）的概念起源于经济学领域，通常包含两层含义：一是精英主动“俘获”社区或项目；二是精英被外在力量、人员或机构“俘获”）：吸引顶尖外国学生，把他们融入美国的科研网络，在其生产力巅峰期留住他们，再把他们的贡献转化为美国本土的科研成果和创业活力。

虽然开放确实伴随着知识产权盗窃、非法技术转移等风险，需在军民两用敏感领域强化管控。但不加区分地扩大限制范围，会减少人才流入，削弱美国的科研能力，迫使人才流向其他国家，同时还会加快中国建立不受美国影响的自主人才体系。

中美人才竞争本质上是人才发展体系的竞争，而非针对单个科学家的零和抢夺。美国人才体系的长期结构性优势，在于其开放性——能够吸引、融合、留住全球人才，并在高效科研生态中实现人才价值最大化。

报告认为，美国应当秉持着“精准开放”策略：在保持面向全球人才开放的基础上，对明确界定的敏感领域“精准设防”，以平衡安全与竞争力，始终以美国国家利益为核心。面向全球人才的教育体系不是慈善事业，而是美国实力的长久来源。

*本文编译自美国昆西研究所（Quincy Institute for Responsible Statecraft）2026年3月发表的政策报告，原题为“Competition for US–China Talent Advantage and the US National Interest”；文章有删减，小标题为译者自拟。